He recuperado esta presentación del último presupuesto que elaboré para la Diputación de Huesca por su interés histórico y sociológico y también por su realismo, rondante con la autocrítica, algo nada habitual, hoy en día
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
El Presupuesto de la Diputación de Huesca para 1.991
contempla una previsión de ingresos por importe de once mil novecientos treinta
y nueve millones doscientas mil pesetas y una autorización de gastos por la
misma cifra. Parece oportuno incluir en el análisis presupuestario que sigue
algunas referencias a los presupuestos preventivos del año 1.987 y siguientes
por lo que suponen de cambio en la estructura financiera de la Diputación y
porque el del año 1.987 fue el último de los elaborados por la anterior corporación,
al igual que el de 1.991 es el último de los elaborados por el actual equipo de
gobierno.
INGRESOS
El Presupuesto de ingresos para el año 1.987 ascendía a
cuatro mil quinientos setenta y siete millones de pesetas lo que supone para el
actual un incremento, sin tener en cuenta los fondos de recaudación, del
97,49%. La incidencia de las transferencias corrientes del Estado sobre el
total de los ingresos ordinarios era del 84,14% frente a un 81,62% estimado
para 1.991 mientras que la incidencia de los pasivos financieros en el total de
ingresos era de sólo un 9,92% en lugar del 28,61% previsto en el proyecto.
Ambos conceptos merecen, por la atipicidad de su evolución, un breve
comentario.
La trayectoria seguida por las transferencias corrientes del
Estado, que, como se ha visto, es el origen de la mayor parte de los ingresos
ordinarios de la diputación, ha sido extraordinariamente errática, tanto en lo
que se refiere a las previsiones iniciales efectuadas al elaborar los
presupuestos cuanto a su liquidación y recaudación. Así tras a un incremento
estimado del 3,92% en 1.988, que fué excesivamente prudente, y del 11,09% y el
11,7% en 1.989 y 1.990, que resultaron ser muy optimistas, hay que prever una
de disminución del 3,39% para 1.991. Con estas cifras, el incremento estimado
en estos cinco años sería de sólo el 24,58%, siempre en términos de presupuesto
preventivo. Este crecimiento, equivalente en términos de pesetas constantes de
1.987, a una disminución de hecho de la mayor fuente de ingresos ordinarios,
junto con el fuerte incremento de la inversión y las transferencias de capital
registrado a partir de 1.989 ha obligado, cada vez en mayor medida, a recurrir
a fondos externos del sistema financiero y fundamentalmente del BCL. Los
pasivos financieros previstos para 1.989 presentaban un incremento del 384,54%
sobre los de 1.988 y los ingresos obtenidos por este procedimiento acabarían
por representar el 23,14% de los ingresos totales. En 1.990 se registró un
incremento del 65,34% sobre 1.989 y, finalmente, la previsión para 1.991
contempla una disminución del 0,23% sobre el año anterior. El incremento
porcentual acumulado respecto a 1.987 resulta ser del 469,84%.
Las transferencias de capital contempladas en el capítulo 7
del presupuesto de ingresos constituyen la segunda magnitud en importancia por
las variaciones que ha experimentado desde 1.987, tanto en términos absolutos,
ha pasado de 687 a 2.019 millones de pesetas, como porcentualmente, con un
incremento previsto del 193,81%. Puesto que se trata de ingresos afectados a
las inversiones, su evolución ha estado ligada a la de estas aunque la relación
existente entre ambas magnitudes es también una medida de la importancia
relativa que, en cada ejercicio, tienen los planes cofinanciados con otras
administraciones. Así como consecuencia de la brusca disminución de la
expectativa de ahorro bruto y de la necesidad de mantener estabilizado el saldo
neto a financiar, la evolución de la inversión y de los ingresos por
transferencias de capital tendrán, en 1.991, signos opuestos para reflejar el
mayor peso de los planes en cooperación con otras instituciones frente a la
inversión propia que primó en el ejercicio anterior.
En el capítulo de tasas y otros ingresos se reflejan, entre
otros de menor cuantía, los ingresos generados por el Servicio de Recaudación
de tributos locales y los procedentes de conciertos con el Insalud. Las
negociaciones con esta institución y una previsión de ingresos para compensar
el déficit evaluado por una auditoría realizada en 1.989 justifican la
evolución de esta rúbrica que se ha incrementado en un 99,02% desde 1987 y ha
disminuido en un 2,4% con respecto a 1.990.
De menor importancia relativa pero perfectamente sintomático
de la evolución de la estructura financiera de la Diputación, es la variación
experimentada en la previsión de ingresos patrimoniales. En este capítulo,
junto a otros ingresos meramente anecdóticos, se registran los obtenidos en
concepto de intereses de los depósitos bancarios. Frente a unos ingresos
previstos de 210 millones de pesetas en 1.988, liquidados en un 106%, la
previsión efectuada para este año es de 160.000.000 de pesetas y su realización,
difícil, exigirá el mantenimiento durante el próximo año de los actuales tipos
de interés y la formación y ejecución de un estricto plan de tesorería. Las
razones hay que buscarlas tanto en la disminución relativa de los ingresos
ordinarios como en una mayor rapidez y eficacia del sistema de pagos.
Los impuestos locales recaudados por la Diputación han
contribuido a incrementar el importe total presupuestado, a partir de 1.989, al
figurar en gastos y en ingresos el cargo total previsto para cada ejercicio.
Obviamente esto no ha tenido ningún otro efecto económico reseñable desde el
punto de vista presupuestario.
GASTOS
Los gastos de personal previstos en 1.987 ascendieron a
1.091.699.963 pesetas, en 1.991 esta previsión es de 1.965.685.915 pesetas.
Esto supone un incremento del 80,06% que debe reflejar los incrementos
salariales establecidos por la ley o pactados con los trabajadores y los
incrementos de plantilla entre los que hay que destacar el producido como
consecuencia de la asunción del servicio de recaudación de tributos locales en
1.988. El incremento de este capítulo con respecto a lo previsto en el ejercicio
anterior es del 17,04%.
Los créditos para gasto corriente en el capítulo 2 han
experimentado un crecimiento muy moderado pasando de 656 millones en 1.987 a
768 millones en 1.991, lo que supone un incremento porcentual del 17,15%, tras
dos años de reducción y un incremento del 9,69% con respecto a 1.990. En este
capítulo han desaparecido partidas como la 259 denominada 'otros gastos
especiales de funcionamiento' y dotada con 163 millones de pesetas de 1.987, en
beneficio de una mayor concreción de los gastos efectivamente autorizados.
Los capítulos 3 y 9, cuya suma constituye la carga
financiera absoluta prevista para el ejercicio, han experimentado la evolución
que cabe esperar de la mucha mayor incidencia de los pasivos en la estructura
financiera de la diputación a partir de 1.989. La carga financiera prevista en
1.987 era de 416 millones de pesetas mientras que en 1.991 la previsión es de
1.041 millones, lo que supone un incremento porcentual para todo el período del
150,02%. Sin embargo y como consecuencia del período de carencia y de que un
volumen importante de disposiciones ha tenido lugar en 1.990 o se efectuará en
1.991, será a partir de 1.992 cuando se producirá el cargo efectivo de la mayor
parte de los intereses y cuotas de amortización generados por los créditos
consignados en los dos últimos ejercicios.
Las transferencias corrientes han experimentado un
incremento del 118,73% desde 1.987 y del 5,56% en relación con el ejercicio
anterior. En este capítulo se registran las aportaciones a los distintos
patronatos de los que la Diputación forma parte y que se ocupan del
sostenimiento de centros universitarios y al Instituto de Estudios
Altoaragoneses así como transferencias a Ayuntamientos y otras instituciones
para funciones de promoción social y cultural y desarrollo económico. También
se incluye aquí el programa de formación de adultos cofinanciado con el
Ministerio de Educación. Los 3.825.874.373 pesetas de inversión prevista para
1.991 suponen un incremento del 74,61% respecto a 1.987 y una disminución del
12,59% respecto a lo presupuestado para 1.990 que se atribuye,
fundamentalmente, a la reducción de la inversión en la red viaria, en la que se
ha hecho un esfuerzo importante durante 1.990 que no resulta necesario ni
factible reproducir en 1.991. Al hablar de la inversión hay que referirse, por
las consecuencias financieras que tiene, al grado de realización de los gastos
previstos que para las Diputaciones de régimen común y según el informe sobre
el Sector Público Local editado por el BCL en marzo de 1.990, fue del 16% en
1.988. Para la diputación de Huesca fue del 18% en ese mismo año y del 15% en
1.989 con un nivel de liquidación que superó, en ambos casos, el 100% y un
grado de realización en resultas de gastos en esos mismos años del 43 y el 45%
respectivamente. En cuanto a la financiación de este capítulo prevista para
1.991 corresponde un 47,1% a la Diputación mediante recurso al crédito, un 1,4%
con fondos propios, un 9,8% a la Diputación General de Aragón, un 15,2% al
Estado y un 22,9% de aportación local a los distintos planes. Este año, y por
primera vez, se incluye un 3,5% de aportación de la Comunidad Económica Europea
destinada, en su caso, a financiar el plan de mejora de la red viaria local.
En el año 1.989 se consignaron por primera vez créditos
importantes en concepto de transferencias de capital, capítulo 7 del
presupuesto de gastos, que pasó de 1.000 pesetas en 1.988 a 170 millones. El
incremento ha continuado hasta 1.991, año en el que se han presupuestado un
total de 725.239.602 pesetas de las que se financian 135.739.602 pesetas con
fondos propios y el resto mediante el recurso al crédito. Este capítulo y el
anterior constituyen la principal aportación de capital que reciben las Corporaciones
Locales medias y pequeñas de la Provincia, por lo que resulta inviable
plantearse su limitación o reducción por debajo de los niveles actuales.
Los anticipos sin interés a los Ayuntamientos, el adelanto
de la aportación local al plan de telefonía rural y la adquisición de acciones
en Araval son el objeto principal del Capítulo 8 del Presupuesto que viene
siendo incrementado en proporción progresivamente decreciente desde 1.987. Para
1.991 la cantidad presupuestada es de 250.500.000 pesetas de los que los
193.500.000 pesetas correspondientes al anticipo de la aportación local al plan
de teléfonos rurales se financiarán mediante crédito y el resto con fondos
propios.
CONCLUSIONES
El ahorro bruto, que mide la parte del ingreso corriente no
comprometida para gastos ordinarios o carga financiera y que puede ser dedicada
a gasto de capital, ha experimentado una brusca caída en 1.991, tras cuatro
años en las que las variaciones teóricas poco significativas, cuando la tozudez
de las cifras ha dejado claro que los incrementos reales en las transferencias
corrientes del estado estaban por debajo de lo previsto en 1.989 y 1.990. Así,
de los 986 millones de ahorro bruto de 1.987 se ha pasado a los 80 millones
previstos para 1.991 con una disminución porcentual del 91,80%.
Son varios los factores que, fuertemente interrelacionados,
marcan la evolución financiera de la Diputación en el cuatrienio que termina:
El estancamiento de las transferencias corrientes del estado ha provocado, dado
su papel predominante en los ingresos corrientes, una caída del ahorro bruto.
La consolidación de la Diputación como principal agente financiador de las
Corporaciones Locales pequeñas y medias de la Provincia, y la creciente demanda
de servicios e infraestructura por parte de éstas, ha generado un aumento
considerable de los gastos en los capítulos 4, 6 y 7. El efecto combinado de
los dos factores anteriores se traduce en un incremento del saldo neto a
financiar mediante recursos extraídos del sistema financiero, lo que, a su vez,
genera un incremento de la carga financiera provocando nuevas disminuciones del
ahorro bruto.
Se trata, obviamente, de un círculo vicioso que no tiene más
salida, dado el escaso control que la Diputación ejerce sobre sus ingresos, que
un incremento de las transferencias corrientes por parte del Estado,
complementado con fuertes medidas de contención del gasto corriente y un plan
de modernización de la gestión económica que culmine el iniciado por esta
Corporación.
En cuanto a los aspectos puramente formales, el documento
que se acompaña, incluye, además de las clasificaciones de gastos e ingresos
previstas por la LRHL y demás disposiciones concordantes, una clasificación por
programas que representa un intento complementario de sistematizar la actividad
prevista por la Diputación para 1991 y, dentro de las limitaciones que aún
tiene y de su modesto papel de elemento de transición hacia las formas más
elaboradas de contabilidad pública que entrarán en vigor en 1.992, pretende
reflejar con nitidez la totalidad de los compromisos adquiridos en materia de
inversión y servir de pauta para la contención del gasto corriente. Es un
documento que tiene la pretensión de resultar útil como referencia para
diputados y funcionarios con responsabilidades específicas y como instrumento
de control para el resto de los diputados.
Huesca, 27 de diciembre de 1.990
Carlos Gómez Mur
Diputado de Hacienda.
