Este documento contiene algunas reflexiones acerca de la evolución, desde sus orígenes hasta la actualidad, del estatuto legal del Centro de la UNED de Barbastro, aunque se hacen referencias a otros centros de la UNED cuya forma jurídica es la Fundación. El problema parece surgir a partir de la evidente necesidad de dotar de personalidad jurídica, dentro de las formas reconocidas por la LRJSP[1], a los antiguos patronatos rectores de los Centros Asociados. El objeto del texto que sigue es exclusivamente presentar algunos argumentos a favor del mantenimiento de la Fundación, como forma jurídica del Centro de la UNED de Barbastro, habida cuenta de que se optó en su momento (1983-1989) por esta figura, en estricta observancia de la normativa entonces vigente y de que, en nuestra opinión, no contraviene en modo alguno la legislación actual ni resulta lesivo para los intereses y objetivos de la Universidad o su política de normalización de la gestión económica de centros asociados que esta Fundación, naturalmente, comparte íntegramente.
El
Centro de Barbastro está sostenido económicamente y gestionado
administrativamente por la Fundación Ramón J. Sender desde 1989, año en que
pasó a sustituir al ente originariamente designado para esta función en el
convenio del Centro[2], y
denominado, como venía siendo habitual en los Centros de la UNED a medida que
se iban creando, Patronato del Centro Asociado, en este caso de Barbastro.
La
necesidad de crear una Fundación docente como entidad titular del Centro aparece
explícitamente enunciada en la cláusula 21ª del convenio de creación del Centro,
firmado en Madrid el 20 de julio de 1983 y en los Estatutos de la UNED de 1985,
2005 y 2011, en los primeros de manera excluyente, sólo fundación y en los dos últimos admitiendo también la transformación de los patronatos iniciales en consorcios u otras personas jurídicas.
A pesar
de que muy pocos Patronatos constituyeron inicialmente fundaciones o consorcios,
el de Barbastro inició inmediatamente las gestiones para la creación de una Fundación,
gestiones que se dilataron por la coincidencia en el tiempo con el proceso de
transferencia a Aragón de las competencias en la materia. Finalmente, el
reconocimiento de la Fundación Ramón J. Sender llegó por partida doble, primero
por la administración autonómica en 1989, como se ha indicado más arriba y en
1992 por el Ministerio de Educación y Ciencia que, con fecha 29 de enero, la reconoció,
clasificó e inscribió como Fundación Docente de servicio. Como consecuencia de
la culminación del proceso de transferencia, las funciones de Protectorado fueron
asumidas por la Dirección General de Justicia e Interior del departamento de
Presidencia de la Diputación General de Aragón.
Diego
Cámara[3]
considera que los centros asociados de la
UNED incluidos dentro de la
denominación de Consorcios o Patronatos
son entidades de derecho público de naturaleza consorciada. No así aquellos que
han sido constituidos como organismos autónomos dependientes de las
diputaciones provinciales o Fundaciones, que el autor considera supuestos singulares, entre los que cita a los de Barbastro, Ramón Areces o Ávila, aunque también son fundaciones los
de Bergara y Vizcaya.
Más
adelante[4]
afirma que sólo quedarían exceptuados
del ámbito de aplicación de la disposición final segunda de la Ley 27/2013, que
prevé la adaptación a la misma de los consorcios preexistentes o de los de
nueva creación como evolución de los antiguos Patronatos, aquellos Centros
Asociados constituidos como Fundaciones o como organismos autónomos de carácter
local dependientes de las diputaciones.
Las
Fundaciones quedarían, pues, excluidas del ámbito de aplicación de las
modificaciones legislativas que afectan a los consorcios y en particular de la disposición
adicional segunda de la ley 27/2013 aunque podrían requerir adaptaciones a las
que me referiré más adelante. Como quiera que, además, las Fundaciones están
contempladas en los Estatutos de la UNED y la Fundación Ramón J. Sender se
constituyó al amparo de lo dispuesto en los mismos y en el convenio de creación
del Centro, no parece, a primera vista, que haya mayor inconveniente en la
continuidad de la Fundación como órgano gestor de la UNED en los Centros que
inicialmente optaran por esta figura jurídica.
La
Fundación se constituyó con el nombre de Ramón J. Sender, escritor altoaragonés
de reconocido prestigio, exiliado tras la guerra civil. Hubo, incluso, cierta
polémica posterior porque el actualmente denominado centro de estudios senderianos, dependiente de la Diputación de
Huesca, manifestó en su momento cierto interés por constituir una fundación con
el nombre de ‘Ramón J. Sender’ aunque, finalmente, la Diputación optó por
mantener la denominación para la entidad gestora del Centro de la UNED, por
considerarla más adecuada a la categoría del escritor.
La
Fundación Ramón J. Sender cuenta actualmente con un patrimonio que supera los 8M
de Euros y entre los bienes integrantes del mismo cabe destacar un edificio de
2453 m² que junto con otro cedido por el Ayuntamiento de Barbastro, constituyen
la sede de la Universidad en Barbastro.
La
Fundación está fuertemente arraigada en la ciudad, sin que por ello se haya
difuminado la imagen de la UNED:
Se han detectado algunas paradojas que
afectan más a la imagen de la Fundación que al cumplimiento de sus fines. Sólo
se ve a la UNED… de Barbastro, sí. Pero la Fundación se diluye en el nombre de
la UNED[5]
La Fundación
ha cumplido, pues, con discreción y
eficiencia su cometido, que no es otro que sostener al Centro de la UNED de
Barbastro, ejerciendo funciones de supervisión y control de la gestión
económica, dejando la gestión académica en manos de la dirección del Centro y
de la Universidad que ha marcado y sigue marcando, como le corresponde, las
líneas generales de dicha actividad.
Existen
suficientes indicios de que la UNED se inclina, actualmente, por la figura
jurídica del Consorcio, lo que, si bien no se refleja en los vigentes estatutos,
sí aparece en las orientaciones estratégicas de la UNED para los próximos años,
en las que se fija como objetivo la constitución de Consorcios en todos los centros de la UNED,
aparentemente con independencia de la forma jurídica que tengan actualmente. Para
Diego Cámara[6],
sin embargo, lo que parece incuestionable es la transformación en consorcios de
los actuales Patronatos y la adaptación a la normativa en vigor de los ya
constituidos, pero no la transformación en consorcios de las Fundaciones
existentes que pueden mantenerse sin problemas como elementos singulares del
sistema, tal y como apunta Diego Cámara en la obra citada[7].
De
hecho, la transformación en Consorcios de las actuales Fundaciones podría no
ser un proceso sencillo y no parece que esta transformación, que, en todo caso,
dependería del grado de consenso entre los actuales miembros de la Fundación y
de su voluntad de continuar sosteniendo el Centro de la UNED, pueda
justificarse en los términos previstos en el artículo 87, apartado a[8].
Los estatutos de la Fundación, además, prevén su disolución por imposibilidad de
cumplir sus fines, admitiendo también su fusión con entidades análogas, pero sin
que esté prevista su transformación en otra entidad, de manera que la
disolución sería un paso previo a la constitución del Consorcio sin que de
ninguna manera esté garantizado que los actuales miembros fundadores acepten
pasar a ser consorciados en las mismas o parecidas condiciones, a efectos de
permitir la supervivencia del Centro de la UNED.
En
cuanto a la memoria prevista en el artículo citado más arriba, que debe
acompañar al Real Decreto de transformación, ésta deberá incluir la
documentación siguiente:
1.
Una justificación de la
transformación por no poder asumir sus funciones manteniendo su naturaleza
jurídica originaria. No
parece que, hasta el momento, la Fundación haya tenido ninguna dificultad para
el ejercicio de sus funciones, por lo que carece de justificación, en los
términos de este apartado, la transformación en otra figura jurídica distinta
con los mismos fines.
2.
Un análisis de la eficiencia que
incluirá una previsión del ahorro que generará la transformación y la
acreditación de la inexistencia de duplicidades con las funciones que ya
desarrolle otro órgano, organismo público o entidad preexistente. Tampoco parece, a priori, que la transformación en
Consorcio vaya a generar ningún tipo de ahorro. La inexistencia de duplicidades,
en el caso general de organismos en los que intervengan las corporaciones
locales, ya ha sido acreditada por la Secretaría General de Universidades[9].
3.
Un análisis de la situación en
la que quedará el personal. Que
se integraría[10] en la
entidad resultante de la transformación o en la Administración General del
Estado.
Tenemos
que referirnos, también, por su pertinencia y evidente interés, al informe
emitido por el Servicio Jurídico del Estado[11]
donde se reconoce al consorcio como forma
jurídica preferente, en estos momentos, pero
no única, dado el tenor literal del artículo 57 de la LBRL (página 11). En
realidad, parece entenderse al consorcio como la mejor forma posible de evolución de los actuales patronatos,
aunque, una vez más (página 13) se insiste en la necesidad de transformar los patronatos existentes en fundaciones o consorcios. Y en la
misma página vuelve a quedar clara la compatibilidad de ambas formas, al
afirmar que el régimen jurídico de estos
centros asociados será el que corresponda a la forma jurídica (consorcio o
fundación) que respectivamente adopten.
La
Fundación Ramón J. Sender, que sostiene al Centro de Barbastro, está formada,
en la actualidad, por la Diputación de Huesca, el Ayuntamiento de Barbastro, la
UNED, el Gobierno de Aragón e Ibercaja, con distintos niveles de compromiso
que, en el caso de las entidades locales y el Gobierno de Aragón parece limitarse
al mantenimiento de las aportaciones actuales, la UNED, que efectúa su
aportación en función de la matrícula efectivamente registrada (RD 1317/1995 de
21 de julio sobre el régimen de convenios de la UNED con los centros asociados)
y finalmente Ibercaja que ha reducido su aportación a niveles meramente
testimoniales.
La
Fundación, en cuanto a su régimen contable, se atiene a lo dispuesto en la
normativa vigente y en particular a lo dispuesto en la Ley 50/2002 de
Fundaciones. Sus cuentas son auditadas anualmente, al darse las circunstancias
previstas por el artículo 25 de
dicha ley, Contabilidad, auditoría y
plan de actuación y junto con su plan de actuación, una vez aprobadas por
el patronato, se presentan al Protectorado dentro de los plazos establecidos,
acompañadas del correspondiente informe de Auditoría.
La
Fundación obtiene otros ingresos, procedentes directamente de la UNED, a través
de un contrato programa en el área de informática o indirectamente, con la
encomienda del servicio de librería virtual que, conjuntamente, superan los 700.000
euros y cuya atribución a la Fundación depende de que ésta sea considerada
medio técnico propio de la Universidad. Parece también, a tenor de lo apuntado
por la asesoría jurídica de la UNED en el contrato programa del área de
informática, que su aprobación, aún pendiente en el mes de mayo, podría estar
condicionada a la creación de un Consorcio que sustituya a la Fundación, pero
este condicionante no fue apreciado, sino todo lo contrario, a la hora de
efectuar la encomienda de librería[12]
y parece razonable esperar que las mismas y detalladas consideraciones que se
hicieron para atribuir a la Fundación aquella encomienda sean de aplicación al contrato
programa en el área de informática.
En todo
caso y además de las razones expuestas en el documento citado anteriormente,
cabe hacer una referencia expresa al apartado
2 del artículo 86. Medio propio y
servicio técnico de la LRJSP ya
que, además de que la Fundación dispone, evidentemente, de los medios
suficientes e idóneos para realizar las actividades encomendadas, se dan las
dos circunstancias mencionadas en los subapartados a y b.
a) La encomienda a la Fundación del
servicio de librería virtual ha resultado ser, con mucho, una opción más
eficiente que la contratación pública, que se llevó a cabo, previa convocatoria
y resolución de un Concurso público en el que también participó la Fundación,
entre los años 2007 y 2013 con resultados que, tanto desde un punto de vista
económico como del servicio prestado a los alumnos, pueden calificarse, siendo
indulgentes, de malos. El desarrollo de la valija virtual y la gestión de
exámenes, a cargo del centro de Barbastro y financiados por el contrato
programa, son procesos cuya eficiencia, sostenibilidad y eficacia han quedado
sobradamente demostrados desde finales de los años 90 del pasado siglo.
b) También por razones de seguridad
podría resultar más aconsejable encomendar la gestión de datos sensibles, como son
los personales de los alumnos y el contenido de los exámenes a un medio propio
de la universidad.
Se
trata ahora, a efectos de resolver la cuestión de la adscripción a una u otra
administración, de establecer si la Fundación Ramón J. Sender puede considerarse
un Fundación del Sector Público Estatal y para ello de si cumple, o no, con
alguno de los requisitos establecidos para ello en el artículo 128.1 de la Ley
40/2015 de régimen jurídico del Sector Público. A tenor de los datos de
financiación del último ejercicio auditado, la Fundación recibe una aportación
mayoritaria de la UNED, entidad integrante del sector público estatal, con lo
que se cumpliría el primero de los requisitos, el del apartado a, sin que pueda
establecerse un origen diferenciado para la mayor parte de los bienes o
derechos que integran su patrimonio y sin que, por el momento, haya una mayoría
de votos en el patronato en favor de ninguna de las instituciones en él
representadas.
En
estas condiciones y dado que la Fundación se constituyó sin ánimo de lucro y
con el único objetivo de sostener al Centro de la UNED de Barbastro, que es la
Universidad la que tiene facultades para nombrar y destituir al director del
Centro y que también es la Universidad la que financia en mayor medida la
actividad desarrollada por la Fundación (ART 129.C Ley 40/2015), cabe inferir
asimismo que la Administración Pública a la que debe quedar adscrita es
precisamente la UNED. Sin perjuicio de lo anterior, nada impide una
modificación estatutaria para adaptar la composición del patronato a la cuantía
de las aportaciones y al grado de control efectivo de las instituciones sobre
el funcionamiento del Centro.
Conclusión.
La
Fundación Ramón J. Sender se creó, a instancias de la UNED, con un doble
objetivo: Sostener el Centro Asociado de Barbastro y contribuir al desarrollo
cultural, educativo y científico de su entorno. Los recursos de la Fundación se
destinan, en su totalidad, a estos objetivos. La UNED es el principal agente
financiador de la Fundación y tiene la facultad para nombrar al director del
Centro que, a su vez, nombra al secretario. Se trata, por tanto y en principio,
de una Fundación que reúne los requisitos para formar parte del Sector Público
Estatal y adscribirse a la UNED aunque probablemente deberán realizarse algunas
modificaciones de su plan contable y su régimen económico financiero y de
control para adaptarlos a lo establecido en la ley 47/2003 de 26 de noviembre. La
Fundación podría también proceder a una reasignación estatutaria del número de
miembros del patronato atribuidos a cada una de las entidades en él
representadas, con objeto de ajustar dicho número al peso económico real de la
entidad en el sostenimiento de la Fundación y a sus atribuciones en cuanto a la
gestión del Centro de la UNED.
Barbastro,
8 de mayo de 2018.
[1] Ley
40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público. Artículo 84 y
ss.
[2] Convenio del Centro Asociado de
Barbastro, firmado en Madrid el 20 de julio de 1983 por la entonces Rectora de
la UNED, Elisa Pérez Vera y representantes del Ayuntamiento de Barbastro, la
Diputación de Huesca y la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza Aragón
y Rioja (hoy más conocida como Ibercaja)
[3] Diego Cámara del Portillo. Ex jefe de la Asesoría Jurídica de la UNED.
Revista de Derecho UNED, número 15, 2014. Páginas 129
[4] ibidem
Página 143
[5] Auditoría social Fundación Ramón
J. Sender 2002, Documento interno de trabajo, GESES-Universidad de Zaragoza.
[6] Diego Cámara ibidem págs. 142 y 143
[7] Ibidem
pág. 129
[8] Ley
40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE núm. 236,
de 2 de octubre de 2015.
[9] Informe
emitido por el Secretario General de Universidades el 27 de septiembre de 2016
a propósito de la no existencia de duplicidades en la gestión de los centros
asociados de la UNED.
[10] LRJSP
ya citada. Artículo 87, 5,b
[11] Referencia
A.G. INTERVENCIÓN GENERAL 19/17 (R-649/2017) Informe de la Dirección del
Servicio Jurídico del Estado
[12] Convenio de Colaboración entre la UNED y el Centro Asociado de la UNED en Barbastro para la encomienda de gestión del servicio de librería virtual. Cuarta consideración, página 3.
